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关于构建法院异地冻结扣划被执行人存款制度的调查与思考
发布日期:2014-05-25 13:24:00 阅读次数:27

方永新 吴荣军 傅金发 丁婉君 吴红平 胡飞龙 

查控被执行人财产是执行局一项常规的工作。近两年,执行工作加紧了信息化工作进程,2012年开通银行点对点查询机制,浙江省法院实现了存款网上查询,财产查控机制是今年省高院执行局工作重点。执行实践中由于存款没有及时冻结扣划导致存款流失、执行停滞在异地办理中已有不少实例。通过本调查研究,了解冻结扣划存款工作中存在的风险,研究冻结扣划工作在执行事务中所占比例以及是否为影响执行效率的一大因素,为今后解决执行难问题探索方向提供实践调查支持,以及分析银行系统与法院在异地冻结扣划被执行人存款制度建设是否有进展的可能性,并提出可行的意见。

一、基层法院办理冻结扣划工作的现状

本次调研数据来源以基层法院龙游县人民法院为调查研究对象。调查研究范围为龙游县人民法院2013年新收、办理的执行案件,比较范围为其2012年新收、办理的执行案件。龙游县位于浙江省衢州市辖区,四省通衢汇龙游,经济发展较快,近五年收案数保持在浙江省中等水平。

(一)本地及异地冻结扣划工作效率分析

1.冻结扣划银行存款是最有效执行强制措施

通过数据统计,2013年实际执行案件中,实施冻结扣划措施案件得以执行完毕的数量远超其他执行强制措施。异地冻扣的,即被执行人位于龙游县外的,凭此执结的案件占比情况更高。2013年执行到位案件中包括:通过进入评估拍卖等财产处置的案件;当事人案外及法院做调解主动履行的案件;查找被执行人后需采取拘留措施后履行的案件;冻结账户后自动履行的案件;冻结后直接扣划存款结案的案件;达成和解协议分期减免履行的案件等。通过冻扣银行存款执行完毕的案件及各其他方式数量比较见表一。

表一:2013年实际执行案件执行方式统计          

2.需要办理冻结扣划案件中县外案件占比情况

龙游县内,中国银行、建设银行、工商银行等6大银行及部分商业银行网点都分布在县城区。分布在乡镇的银行网点主要是农业银行、邮政储蓄银行、农村信用合作联社。县本地执行干警办理冻结扣划手续比较便捷,效率因窗口工作人员业务熟练与否有关。龙游县内各银行都设立有可以办理协助法院冻结扣划的窗口。今年运用点对点查询机制,执行案件每案必查。2013年1-12月结案案件中常住地或户籍所在地(以立案为准)为龙游县以外的被执行人数有206人,查到存款后通过冻结扣划执行完毕的被执行人177人。在办案过程中,1-12月结案中,被执行人户籍地在龙游县外的案件,赴龙游县外办理的涉案被执行人数与县内相比情况(见表二)。另外,异地执行中,被执行人所在地分布不均,包括广州、杭州、龙泉、上饶、浦江等地的案件,户籍所在地为龙游县的案件也有外地开立的帐号。异地案件包括龙游县衢州市内,衢州市区占较大比,统计较为复杂,异地还包括衢州市外全国范围案件。(见表三)

表二:2013年1-12月结案中被执行人分布


表三:2013年1-12月结案赴异地冻扣地域分布、次数统计


(二)执行干警办理冻结扣划在办案环节中的时间分析

1.基层法院执行实践中,每周办理冻扣频率及资源分析

本次调查通过龙游法院为例子,分析每周执行干警在银行存款冻扣上所需要的必要时间,反映办理冻结扣划在执行事务中占用的工作资源比例。从2013年执行操作实际来看,所有案件立案后2天即能返回银行存款查询结果。因此执行干警原则上第3天就要对有一定比例存款余额的新案件办理冻结、扣划手续。每个法院执行资源配置不同,龙游法院执行庭三个办案干警组成一个执行小组,每个执行小组一辆公务用车,小组中每个执行干警都有独立的案件收案。依照2013年龙游法院平均每个干警手中存案35件来算,每次分案按照轮候的原则一人10件,组内成员错开分案。例如,第1组一人分10件,接下去第2组其中一人分10件。按照2013年每月平均收案180件计算,执行庭一共3个小组,每个小组每月60件新分案,每人每月20件新案,每周一个小组收案最多20件,最少12件。龙游法院2013年收案,被执行人住所地为龙游县的案件比例为80%上下。2013年提交财产协查后,存款比例在5%以上或1000元以上的案件平均比例约为30%,因此,一个小组一部车三个干警,每周需要及时办理冻结扣划手续的案件约为3.6件-6件,龙游县内的案件为2.88件-4.8件,龙游县外的案件为0.72件-1.2件。实践中协查结果中每个被执行人有数量不等的帐号,一般有存款的案件当事人都有两个或以上有余款的帐号,且分布不一定在同一个地区。由此计算,若每个案件同一个被执行人有1.5个帐号需要冻结扣划,且一个案件依照2013年数据被执行人数量平均为1.9人,每周一个小组一部车需要去龙游县内冻结扣划的次数为8.208次-13.68次,需要去龙游县外冻结扣划的次数为2.052次-3.42次。这里不包括实际办案中分开冻结和扣划办理及多次办理的情况。(见表四)

表四:每周办理冻结扣划所占工作时间分析表


县内

县外

县外省内

外省

最少(次)

8.208

2.052

1.888

0.164

最多(次)

13.68

3.42

3.146

0.274

最少(工作日)

2

- 

0.944

0.328

最多(工作日)

3.42

-

3.146

1.37

每次办理干警人数

2

2

2

2

统计周期(工作日)

5

5

5

5

车辆(部)

1

1

1

1


2.目前冻扣办理方式效率不高压力大

龙游县包括主要乡镇区片有:龙洲、小南海、詹家、湖镇、东华、社阳、溪口、庙下、大街、沐尘、罗家、塔石、模环、横山、石佛。一般车程在1小时内,往返办理若在城区内一个小时即可完成,但是下到乡镇一个早上至多能办2趟来回。执行干警日常执行实务除了收案后发执行通知书等文书,还需要联系被执行人,进行调解,走访,查找被执行人以及其它工作。另外,以上只分析了新收案件办理所需的时间,没有包括原来程序终结老案件办理所需的时间。在龙游法院执行实践中,一名执行干警办理新案件和经申请人举报恢复执行老案件的办理几乎是六四分。依照2013年1-12月数据,省外案件占收案比为8.5%。因此,按照目前的执行效率,在工作日内及时办理是很紧凑的,需要执行干警加班加点才能完成。

(三)近年冻结扣划工作占执行工作比例的发展变化

执行案件办理过程中,依照2013年龙游法院已结案件统计,有标的部分到位或者全部执结的案件中,办理冻结扣划事项的比例达58.5%,比去年同期增加了22%,但是总的结案件数也增加了32%。这反映出自动履行的案件比重不大,执行案件结案多为强制冻结扣划被执行人账户存款。这也是2012年“点对点”银行存款查询系统开通以来执行工作发生的转变。依据扣划存款结案案件成为执行案件主要结案手段。因银行反馈信息及时,执行干警将越来越多的精力投入到即时处理被执行人银行账户上,因其紧迫性,为办案干警必须优先处理的执行事项,执行实践中干警均为先将有余款的帐号进行冻结扣划,才能安排手头其他工作。而冻结扣划工作效率在龙游县、衢州市、外省是完全不同的。案件立案、分案、财产协查、冻结账户、扣划账户、解冻账户、其他至结案各项执行事务,其中办理冻结、扣划事项所占比例正在稳步攀升。若要提高执行效率,切实解决执行难问题,就要首先解决干警对点对点查询系统使用的第二步冻结扣划存款效率问题,在这个问题落实后,其他执行工作才有优化的余地。

2013年1-12月,龙游法院办理过冻结扣划案件数为648件,收案数为2371件,占新收案件比例为27.3%(见表五)。2012年6月开通点对点查询系统以后,结案比例显著增加。2013年1-12月与去年同期相比龙游法院办理冻结扣划案件数增加48.1%,结案数与去年同期相比增加了35.3%。实际执行到位案件数与去年同期相比增加了69.12%。2013年1-12月龙游法院执行收案数为2371件,执行结案数为2376件,实际执行到位案件数为1676件,其中实际执行到位案件中通过冻结扣划结案案件数为843件。(见表六)

表五: 冻结扣划案件与收案比例          表六:冻结扣划案件与结案数比例


二、现行异地冻结扣划被执行人银行存款制度存在的问题

1.异地扣划、冻结开户行难找,影响办案效率

执行干警赴外地执行中最普遍的问题就是花在路途中的时间过长。而且银行的非现金窗口中午休息,执行干警就碰到了早上出车,中午到达目的的,但是银行因非现金窗口到下午3点才能办理的情况,严重影响了执行效率。由于委托执行从收案到立案需要2天以上,不能满足冻结扣划存款的时间需求。赴外地办理冻结、扣划往往占用两名执行干警一天以上的时间,依照执行资源配置,以龙游法院为例子,一个小组三名干警一部车,小组中另外一人也就不能办理与外出事务相关的工作了,拉缓工作进度。

2.异地扣划、冻结执行成本过高,造成资源浪费

赴外地执行,一般使用法院警车,能随时出发而且到了当地也需要用车。跨省市的过路费、汽油费、住宿费是一笔不小的开销。若该执行案件属于小额标的案件,例如5000元的标的,路途费用花费上千元,执行成本过高,通常一次执行必须有两名执行干警,加一名驾驶员,住宿、餐费都要加倍,不成比例,造成执行资源浪费。

3.被执行人转走存款风险高

网上银行用户剧增导致异地冻结扣划途中被执行人转移存款将会是个日趋严重的问题。今年,企业财务都是使用网银转账的方式操作资金。个人用户拥有网络银行的比例每年都在提高。而网络银行的使用效率极高,办理一笔资金转移不需要5分钟,而且可以独自在家操作。这导致被查询到的银行存款金额极不安全,随时都有被支取转帐的危险。用过网银的人都知道有短信提醒服务,一笔资金到帐,本人是即时收到提醒短信的,如果存在第三方通知的情形,执行办案根本不能阻止资金的流失。

4.地方保护主义让外地执行存在银行不配合、拖拉的情况

执行实践银行向客户存在通风报信的情况。在办案中已经碰到过多起。冻结扣划程序过于繁琐,一般办理一个案件的冻结手续,平均时间为30分钟,且本地效率通常高于异地执行效率。赴外地执行过程中,碰到过不少不能马上办理的情形。外地银行见不是本地法院冻结扣划,会出现拖沓的情况,当窗口忙碌时,办案干警排队等待是比较常见的。而出现不明人通知存款人导致存款流失,也多发生在异地冻结扣划执行中。

5.事项委托难以有效化解被执行人转移银行存款的风险

按照委托执行的规定,现在很多案件已经通过委托渠道办理。但是立案后,会先查询一次被执行人存款。若发现外市、外省的被执行人在外地有存款的帐号,若即刻办理委托手续,包括快件路途时间,对方法院接收时间,都是增加了存款流失的风险。这种情况下,开车奔赴异地冻结扣划还是最有效率的途径。办理异地扣划冻结的最大两个问题是路途开支和时间耽误。第一个问题反映在小标的案件上,如果执行成本都在案件申请标的一半以上是非常浪费的。第二个问题,还体现在如今电子商务发达,银行网银客户可以即时转账,资金转移在5分钟内由被执行人在家都能操作完成,这更反映了冻结扣划是一项和时间赛跑的工作。

三、构建异地冻结扣划被执行人银行存款制度可行性分析

(一)构建本地银行网点可办理冻扣开户网点在异地的银行存款新机制

对通过网上点对点查询系统查询到的银行存款,除可到开户网点办理冻扣外,还可到执行法院所在地的该行县区级支行营业场所办理冻扣手续。银行系统推广衢州市开化县建设银行做法,做到省内法院执行可以办理异地冻结手续。因现在龙游法院执行立案约八成的案件都是龙游县本地案件。龙游县属于衢州市,在衢州市内当天冻结扣划被执行人存款一般都能在当天完成。浙江省内办理冻结扣划都能在当天赶到开户行,办理完执行事务干警也都是尽量当天赶回法院,但是时间非常紧张,隔天回就影响了第二天的办案进度。因为建设银行已有先例,省内其他银行推行增加了实现可能性。因冻结帐户后,已查获资金基本不存在丢失的风险,是否允许扣划只与执行效率挂钩,可以另行解决。

(二)异地办理冻结扣划被执行人存款的技术可行性

计算机网络普及,同一商业银行所有网点均联网,现建行省内异地可冻、工行市级指定一个网点办理,均说明在一个网点办理冻扣技术是可行的。甚至跨行冻扣从技术上来讲也是可行的,可跨行转帐取现就是实证。新模式可先易后难,可先在市域范围内,再省内,最终实现全国区域内的异地冻扣银行存款。瑞安市辖区内法院执行中查询、冻结、扣划实现在瑞安支行营业部一站式执行。瑞安法院执行干警在办理本市存款冻结扣划,可以选择到市区支行统一办理。又比如衢州市工行已统一到上下街网点办理冻结扣划手续。这些都说明本地冻结扣划异地网点开户的银行账户存款在技术上是可行的。因法院执行收案八成以上是本地案件,市级建立该机制,对执行实务效率的提升是很明显可观的。而且由于地区差异,在一个市区内达成该种协议相对简单易行。

(三)关于银行协助执行冻结扣划相关规定分析

关于细化的有关法院执行办理冻结扣划规定的法律,由于强制执行法正在酝酿中,也没有明确的细则出台,造成了银行依照本部门制度进行办理为主的执行模式,法院执行面临立法参照缺失。 2013年11月20日浙江省高级人民法院执行局下发了《关于“点对点”冻结被执行人银行存款系统建设和使用若干问题的通知》(浙高法执〔2013〕18号),各基层法院均投入使用,下一步将解决执行难的方向对准提高冻扣效率上将是解决执行难的关键,而构建异地冻结扣划被执行人财产制度将是其中的瓶颈。

(作者单位:龙游县人民法院)